Carta Abierta a Quienes Quieren Gobernar Lima y el Callao

Lima es de todos. Por eso no la gobierna nadie.

Hay una paradoja que ningún candidato menciona en campaña, quizás porque expone demasiado: Lima es una de las ciudades más habitadas de América Latina y, al mismo tiempo, una de las menos gobernadas. No por falta de alcaldes, que los hay por decenas. Sino porque el territorio que once millones de personas llaman su ciudad está partido en más de cincuenta jurisdicciones que compiten entre sí, se ignoran mutuamente y resuelven sus problemas como si el distrito vecino no existiera. El resultado es una ciudad sin dueño. Y las cosas sin dueño se deterioran, se capturan o se destruyen. Lima lleva décadas demostrando las tres.

Lo que le queremos decir en esta carta no es nuevo. Lo saben los urbanistas, los economistas y los vecinos que llevan años viviendo el caos. Pero nadie lo ha dicho con esta claridad en una campaña electoral: el problema central de Lima no es la corrupción, ni la informalidad, ni la pobreza, ni el tráfico. El problema central es que Lima es un bien común sin institución que la gobierne. Y los bienes comunes sin institución se destruyen solos.

Una economista que cambió todo lo que creíamos saber

Elinor Ostrom ganó el Premio Nobel de Economía en 2009 por demostrar algo que incomodó a medio mundo académico: que la tragedia de los bienes comunes no es inevitable. Durante décadas, el consenso era simple y brutal: cuando un recurso pertenece a todos, termina destruido por todos, porque cada individuo tiene incentivos para extraer lo máximo posible antes de que otro lo haga. El pasto comunal que se agota, la pesquería que colapsa, el bosque que desaparece. La solución, decían unos, era privatizar. La solución, decían otros, era que el Estado lo controlara todo. Ostrom demostró que ambos tenían razón en los extremos y que ambos se equivocaban en lo que ignoraban: que las comunidades humanas, cuando se les da la oportunidad, son perfectamente capaces de diseñar sus propias instituciones para gobernar lo que comparten, sin destruirlo y sin necesitar que nadie externo lo administre por ellas.

Lo hizo estudiando comunidades de pescadores en Maine, sistemas de riego en España, bosques comunales en Japón y acequias en los Andes peruanos. En todos los casos que funcionaban encontró lo mismo: reglas claras sobre quién puede usar qué y cuánto; mecanismos de monitoreo donde los propios usuarios se vigilan; sanciones que escalan con la gravedad de la infracción; espacios donde los afectados pueden modificar las reglas cuando las circunstancias cambian; y, para los recursos que cruzan fronteras, múltiples niveles de gobernanza interconectados.

Ese último principio es el que más nos importa hoy. Ostrom lo llamó "empresas anidadas": la idea de que cuando un recurso es más grande que una comunidad local, la gobernanza tiene que organizarse a la escala real del recurso, no a la escala del feudo más pequeño que lo reclama.

Lima es ese recurso. Y nadie la está gobernando a su escala real.

La tragedia que nadie nombra

Piense en una avenida que cruza seis distritos. Cada tramo tiene un propietario político diferente, con su propio presupuesto, su propio criterio de mantenimiento y su propia visión de lo que esa calle debería ser. El resultado es que en un kilómetro puede pasar del asfalto decente al hueco profundo, de la vereda amplia al bordillo roto, de la ciclovía bien delimitada a la nada. El ciudadano que camina ese kilómetro lo experimenta como caos. Lo que realmente es, es la suma de seis decisiones tomadas por separado sobre un recurso que es uno solo.

O piense en el aire. El smog que respira un niño en San Juan de Lurigancho no proviene de San Juan de Lurigancho. Viene del parque automotor que circula por toda la cuenca del Rímac, de las fábricas ubicadas en Ate y en el Callao, de las quemas en la periferia norte y del polvo de los cerros sin cobertura vegetal. Ningún alcalde distrital tiene autoridad para resolver eso solo. Ninguno puede. Pero tampoco existe ninguna institución con autoridad real para resolverlo entre todos.

Eso es la tragedia de los comunes en versión urbana: un recurso compartido, sin reglas compartidas, con cincuenta actores que optimizan su pedazo sin asumir los costos que generan en el pedazo de al lado. El aire sucio de Ate lo respiran en Miraflores. El tráfico que colapsa en Los Olivos retrasa a quien va al Callao. Las aguas del Rímac que nadie cuida arriba inundan al que vive abajo. Lima es una ciudad de externalidades que nadie paga porque nadie asume que son suyas.

El feudo y el polizón

Ostrom también describió, con precisión casi quirúrgica, las dos patologías que destruyen la gobernanza de los comunes. La primera es el polizón: el actor que usa el recurso sin contribuir a su mantenimiento, que se beneficia del orden que otros crean sin asumir ninguno de sus costos. En Lima, el transporte informal es el polizón perfecto: usa las vías que el municipio mantiene, genera accidentes que el sistema de salud pública atiende, contamina el aire que todos respiran, y no paga las externalidades que produce porque nadie lo obliga.

La segunda patología es la captura: cuando un actor poderoso se apropia del recurso común para extraer de él una renta privada. Los gremios de transportistas que compran protección política, las inmobiliarias que presionan para cambiar zonificaciones distritales a su favor, los operadores de mercados informales que pagan para no ser fiscalizados: todos ellos han capturado pedazos del bien común llamado Lima y extraen de él sin devolver nada.

Pero hay una tercera patología que Ostrom identificó y que en Lima se vive con una intensidad particular: la insularidad de los privilegiados. Los distritos con más recursos, mejor infraestructura y mayores ingresos tributarios operan bajo una lógica que los urbanistas llaman NIMBY, del inglés "not in my back yard": aquí no. No quiero transporte masivo que traiga gente de otros distritos. No quiero densificación que cambie el perfil del barrio. No quiero mezcla socioeconómica que altere el valor de mis propiedades. Esa lógica es perfectamente racional desde el punto de vista del distrito individual. Es devastadora desde el punto de vista de la ciudad. Porque la ciudad que Miraflores o San Isidro se niegan a integrar es la ciudad de la que dependen para funcionar: la que les provee trabajadores, servicios, logística y mercado. El encastillamiento no protege al feudo; lo aísla hasta hacerlo frágil.

Lo que la teoría dice que hay que hacer

Ostrom no era utópica. No creía en la bondad natural de los seres humanos ni en la cooperación espontánea. Creía en el diseño institucional: en que las reglas correctas producen comportamientos correctos, aunque los actores individualmente busquen su propio beneficio. Por eso sus comunidades que funcionaban no dependían de la virtud de sus miembros sino de la arquitectura de sus acuerdos.

Trasladado a Lima, eso significa algo concreto: no necesitamos alcaldes más honestos ni ciudadanos más cívicos ni candidatos con mejor voluntad. Necesitamos una institución metropolitana con reglas claras, con monitoreo cruzado, con sanciones que se apliquen y con la capacidad de tomar decisiones vinculantes sobre los recursos que son de todos: las vías principales, el transporte, el aire, el agua, el suelo urbano.

Esa institución no existe. No hay ninguna autoridad con poder real sobre el territorio completo de Lima y el Callao. La Municipalidad Metropolitana tiene atribuciones sobre el papel; en la práctica, los alcaldes distritales la ignoran cuando les conviene y el Callao directamente no le debe obediencia. El resultado es el vacío institucional que Ostrom describió como la condición perfecta para la tragedia: todos usan, nadie cuida, el recurso se degrada y los costos los paga quien menos poder tiene para evitarlo.

El reto real de esta campaña

Por eso el mayor desafío de las elecciones que se aproximan no es quién tiene el mejor plan de gobierno ni quién promete la obra más visible. El mayor desafío es si alguno de los candidatos tiene la convicción y la habilidad política para hacer lo que nadie ha hecho en treinta años: tender los lazos entre las cincuenta autoridades de esta metrópoli y construir la institución que Lima necesita para gobernarse como lo que es.

No es una tarea técnica. Es una tarea de liderazgo político del más alto nivel. Requiere convencer a alcaldes de distritos ricos de que ceder autonomía no es perder poder sino ganar ciudad. Requiere negociar con el Callao una coordinación que su autonomía constitucional no obliga pero que su continuidad urbana con Lima hace indispensable. Requiere romper la lógica electoral que premia la obra individual y construir un relato donde el éxito se mide por la experiencia del ciudadano en el territorio completo, no por el nombre en la placa de inauguración.

Requiere, sobre todo, entender que gobernar Lima no es administrar un distrito más grande. Es diseñar, con otros, la institución que permita que once millones de personas compartan un recurso sin destruirlo.

Ostrom pasó su vida demostrando que eso es posible. Que las comunidades humanas, cuando tienen los incentivos correctos y los espacios de coordinación adecuados, son capaces de cuidar lo que comparten. Lo demostraron los regantes del valle del Colca hace siglos. Lo demuestran hoy las juntas vecinales que organizan la seguridad en los barrios donde el Estado no llega.

Lima puede demostrarlo también. Pero no sola. Y no desde cincuenta feudos separados.

La ciudad que esta metrópoli puede llegar a ser depende de lo que sus próximas autoridades decidan hacer juntas. No de lo que cada una decida hacer sola.

Esa es la conversación que esta campaña debería estar teniendo. Y que, hasta ahora, nadie está teniendo.